ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ

В.Б. Иванов

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ

Cеминар "Перспективный ядерный топливный цикл 21 века".

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКИ

В.Б. Иванов

1. ПРАВИТЕЛЬСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКИ

- Реструктуризация отрасли. Цель – оптимизировать процедуры управления, повысить конкурентоспособность производства электрической и тепловой энергии, вырабатываемой атомными электростанциями. Способ – приватизация и объединение коммерчески значимых производств и инжиниринговых предприятий в ОАО «Атомный Энергетический Комплекс», создание Государственной Корпорации «Росатом».

- Разработка и принятие Федеральных Целевых Программ. (ФЦП) Цель – привлечь бюджетные средства для развития атомной энергетики. В этапы развития входят: строительство новых блоков АЭС, решение проблем с ОЯТ и РАО, разработка и внедрение новых технологий, включая новые реакторы, новые топливные циклы.

- Изменение законодательства и нормативной базы. Цель – обеспечить законность планируемых изменений в отрасли, облегчить процедуры обращения с ядерными установками и материалами, облегчить привлечение частного (внебюджетного) капитала для развития отрасли.

2. СОСТОЯНИЕ ДЕЛ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ СТРАТЕГИИ

- Реструктуризация отрасли. Создается АЭК, идет процесс приватизации государственных предприятий.

- Разработка и принятие ФЦП. Принята и финансируется ФЦП "Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 - 2010 годы и на перспективу до 2015 года", разработана и согласована ФЦП «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года», разрабатывается ФЦП «Новые технологии».

- Изменение законодательства и нормативной базы. Принят №13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии…», Президентом РФ подписан Указ 2007/04/27-5 «АТОМПРОМ-РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ», подготовлен и согласовывается законопроект о Государственной Корпорации «Росатом».

3. ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, КОТОРЫЕ МОГУТ СТАТЬ ПРЕПЯТСТВИЕМ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ

Все эти проблемы хорошо известны, широко обсуждаются в последние годы, поэтому мы только кратко остановимся на них.

- Кадровая политика, проблемы передачи опыта и знаний. Сложности выживания предприятий, в том числе научно-исследовательских институтов, в девяностых годах уже тогда привели к потере определенного количества высококвалифицированных кадров. Одновременно происходило старение кадров при очень незначительном притоке в отрасль, науку и конструкторские предприятия талантливой молодежи из известных и престижных вузов. Вдобавок к этому, практически не было заказов на поисковые исследования, не исследовались новые материалы, технологии, новое оборудование. Все это привело к тому, что важные особенности исследовательских методик применительно к облученным высоко радиоактивным материалам и конструкциям, обращение с которыми происходит дистанционно, теряются. И тогда, когда понадобится оперативно решать проблемы диагностики или искать новые технологические решения, специалистов на такую работу нужно будет искать и учить заново.

- Ограниченные возможности Федеральных Целевых Программ. Статус ФЦП не обеспечивает надежного долговременного финансирования. Такая же ситуация, например, в США, где радикально изменялось отношение к атомной энергетике при смене правящей партии. Выделение средств будет зависеть от экономического состояния страны и политики Правительства (Президента). Практически ни одна ФЦП в новейшей истории России не получала запланированных сумм. ФЦП «Развитие атомной энергетики», в принципе, является финансированием коммерческой компании (ОАО Атомный энергетический комплекс), что ставит в неравное положение различные технологии генерации энергии. ФЦП «Ядерная и радиационная безопасность» в большей мере направлена на устранение последствий оборонной деятельности. Это совершенно правильно, но не решит проблем обращения с ОЯТ и РАО, образующихся от работы коммерческих АЭС и предприятий их топливного цикла. ФЦП, разрабатываемая для инновационных технологий, должна быть оперативно разработана и принята. Существует мнение, что по тому, как руководство отрасли будет осуществлять разработку инновационной ФЦП, можно судить о его истинных намерениях и реальных возможностях. Ведь первая ФЦП обеспечивает наше настоящее, вторая – решает проблемы прошлого. Инновационная ФЦП должна показать, есть ли у нашей отрасли будущее, и продемонстрировать потенциал видения горизонтов отрасли.

- Ограниченность планов по изменению законодательной и нормативной базы, медленный процесс создания и принятия законов. Росатом имеет планы законопроектной деятельности на 2007 год (приказ №42 от 31.01 2007). В этом плане такие законопроекты: «О теплоснабжении», «Об обращении с радиоактивными отходами», «О ядерных установках военного назначения», «О зонах безопасности объектов атомной энергетики». Перечень законодательных инициатив, направленных на реализацию Программы развития атомной отрасли РФ», разработанный ЦНИИ «Атоминформ» насчитывает 22 пункта, включая такие, как законопроекты «Урегулирование отношений при разделе продукции атомной энергетики» «Урегулирование отношений при добыче радиоактивного сырья», «Определение ответственности за ядерный ущерб и ее финансовое обеспечение», «Создание накопительных фондов атомной энергетики, включая фонды вывода из эксплуатации ЯУ и обращения с РАО и ОЯТ», «Определение мер государственной поддержки инновационной деятельности в атомной энергетике». Это все важные для развития атомной энергетики законы. Вопрос, почему они не попали в приоритетные, почему работа над ними отложена за пределы 2007 года. По крайней мере, Комитет ГД по энергетике, транспорту и связи при совместных обсуждениях рекомендовал последний в списке законопроект внести первым, чтобы укрепить политику государства по отношению к развитию атомной энергетики, тем более, что концепция и текст законопроекта разработаны и готовы к обсуждению в Правительстве.

- Недостаточные возможности регулирующего органа (Ростехнадзор). Коммерциализация производства атомной энергии и концентрация этого производства в одном холдинге неизбежно приведет к обособленности отрасли и усилению специфических корпоративных интересов (увеличение прибыли, снижение себестоимости, оптимизация производства и производственных связей). Для сохранения достигнутого уровня безопасности необходимо, чтобы регулирующий орган, был усилен: имел достаточные для собственных работ и исследований кадровые и финансовые ресурсы, обеспеченные законами права в процедурах лицензирования и контроля производств. Политика Росатома и первоначальный проект ФЗ по ГК «Росатом» не способствовали усилению регулирующего органа, скорее наоборот.

Понадобилось вмешательство первых лиц ведомств для выработки приемлемого текста. Это свидетельствует о неконструктивной позиции средних чиновников обоих ведомств.

Следует иметь в виду, что как только наименование «Росатом» перейдет от агентства к госкорпорации, последняя не будет входить в число федеральных органов исполнительной власти. И среди этих органов интересы атомной отрасли будет представлять атомное крыло Ростехнадзора. Поэтому уже сейчас следует закладывать обеспеченные законами условия взаимодействия и сотрудничества ведомств.

- Научно-техническое сопровождение действующих технологий и конструкций, обеспечение новых исследований. Последние 15 лет ни у государства, ни у отрасли не было возможности финансировать в достаточной мере научно-исследовательские организации, поэтому значительная часть экспериментальной базы и физически и морально устарела, произошла ощутимая потеря кадров. Реструктуризация отрасли в большей мере направлена на получение положительных экономических результатов, трудно надеяться, что обновление экспериментальной базы, поддержка поисковых исследований будет приоритетной в коммерческой компании. Пока не найдено эффективное решение проблемы научно-исследовательских организаций. Она может быть решена при согласованной совместной работе над инновационными ФЦП и законом, к рассмотрению которого мы переходим.

4. ЗАКОНОПРОЕКТ «О государственной поддержке инновационного развития атомной энергетики». Согласно Концепции закона, его основная цель – обеспечить долговременную системную поддержку со стороны государства инновационному развитию атомной энергетики.

- Инновационное развитие атомной энергетики. В проекте закона даются определения инновации, венчурных инноваций, инновационного проекта и инновационных программ. Но, кроме выверенного юридического термина, нужен анализ этих понятий просто на основе здравого смысла, который основывается на шестидесятилетней истории атомной науки.

- Основные признаки инноваций. Опираясь на выводы, полученные в результате работы по проектам ИНПРО, реакторам четвертого поколения, японской программы развития национальной атомной энергетики можно сформировать рабочее определение инновации. Инновации – это новые концептуальные технологические или конструкторские решения, которые изменяют такие стратегические параметры атомной энергетики, как ресурсная база (например, переход на уран-238 и торий-232), безопасность (например, свинцовый или твердый теплоноситель, дистанционные, автоматические технологии), существенное уменьшение количества радиоактивных отходов, выводимых из топливного цикла или появляющихся в процессе производства, уменьшение риска распространения ядерных материалов, позволяющие расширить рынок АЭС.

Естественно, одним из главных критериев, определяющих потенциальную привлекательность какой-либо инновации, будет ее комплексная экономическая оценка. Инновации могут касаться каких-либо отдельных элементов технологий, конструкторских решений, такого рода решения, если они экономически выгодны или дают новое качество конечному продукту, находят средства для реализации у самих хозяйствующих субъектов. Поэтому законопроект направлен, в основном, на концептуальные инновации. Именно такие инновации требуют государственной поддержки, так как частный капитал не будет вкладываться в длительные проекты с достаточно высокой степенью финансового риска.

Но при этом надо иметь в виду высокую чувствительность численных экономических оценок от самых разнородных случайных факторов: экономической коньюктуры, политической ангажированности, методического волюнтаризма и даже лингвистической небрежности.

- Инновации в отрасли в настоящее время. Все, что касается обновления существующего комплекса легководных реакторов, действующей индустрии по изготовлению топлива для этих реакторов, переработки ОЯТ ВВЭР-440 и хранения ОЯТ ВВЭР-1000 и РБМК – это оптимизация коммерческого сектора и не может быть признана инновациями. Государственная поддержка этого обновления – стратегия, направленная на обеспечение энергетической безопасности в среднесрочном периоде, но не поддержка инновационного развития.

Если рассматривать энергоблок БАЭС с БН-800.отдельно, то его также нельзя отнести к концептуальной инновации, хотя в нем много новых частных конструкторских и технологических решений. Если же БН-800 будет элементом нового топливного цикла, в который будет вовлечен плутоний, в первую очередь, выделенный из ОЯТ ВВЭР-440, если в топливо будет включен америций, другие минорные актиниды, то это уже элемент концептуальной инновации. Плавучая АЭС, КЛТ-40С, учитывая ее специфическое использование, трансформацию активной зоны с понижением обогащения по урану-235, также может быть отнесена к концептуальной инновации.

- Инновации и регулирующий орган. Существует распространенное заблуждение, разделяемое многими специалистами вне Ростехнадзора, что новому объекту, новым технологиям должны сопутствовать новые нормативные технические документы. Это мнение отчасти основано на многозначности понятия нормативный документ.

Нормы и правила разрабатываются на базе имеющегося опыта эксплуатации действующих объектов, отечественного опыта науки и техники и международных рекомендаций. Как говорится, нормы всегда разрабатываются назад и никогда – вперед, так как носят обязательный характер. Все новые технологии должны базироваться на собственных проектно-конструкторских решениях промышленности.

Но ФЗ «О техническом регулировании» позволяет разрабатывать отраслевые и межотраслевые стандарты, которые в целях добровольного многократного использования устанавливают характеристики новой продукции. В настоящее время по инициативе НТЦ ЯРБ организации главного конструктора обсуждают проект стандарта инновационного (детерминистски безопасного) реактора. Кроме того предложение нового проекта, новых технологий в атомной индустрии неизбежно наталкивается на необходимость лицензирования, а значит, комплекса испытаний, моделирования и оценок безопасности. Это непростая задача, поэтому реализация инновационного проекта должна начинаться с создания совместной с регулирующим органом программы лицензирования и разработки необходимых процедурных документов. В частности, процедура экспертного сопровождения отработана во взаимодействии между институтами Росатома и Ростехнадзора и в настоящее время применяется при реализации С-Петербургским АЭПом проекта АС-2006. Именно степень участия регулирующего органа в процессе реализации проекта может служить значимым признаком инновации.

- Предмет и цели регулирования закона. Предмет и цели регулирования изложены в статье 2 законопроекта. Предмет регулирования – общественные отношения, связанные с созданием условий для перевода атомной отрасли на инновационный путь развития и обеспечения государственной поддержки инновационных проектов, определенных в качестве стратегических направлений политики государства в этой области. Целями закона являются: законодательное закрепление системы финансово-экономических и организационно-правовых мер, направленных на государственную поддержку и стимулирование инноваций в интересах ускоренного развития отечественного атомного энергопромышленного комплекса для обеспечения геополитических интересов страны и ее энергетической безопасности; определение основных критериев отнесения инновационных проектов к приоритетным проектам общегосударственного значения, которым предоставляются меры государственной поддержки; закрепление необходимости разработки и реализации соответствующих Федеральных программ; определение источников и механизмов финансового обеспечения инновационного развития атомной энергетики; обеспечение развития механизмов государственно-частного партнерства в области инновационного развития атомной энергетики.

5. Проблемы интеллектуальной собственности при реализации инновационных проектов.

Выше уже отмечались проблемы научно-исследовательских институтов и конструкторских организаций. Частично эти проблемы возникли от того, что не были решены вопросы использования интеллектуальной собственности, созданные в этих организациях и вопросы вознаграждения со стороны использующей ее промышленности. Причина такого состояния понятна, она была определена экономической системой социализма. В настоящее время, когда финансирование разработок, направленных на создание инновационных проектов будет смешанным, государственным, из средств холдинга, от частного капитала, проблемы оценки интеллектуальной собственности, определения долей собственности и порядок использования становятся определяющими. В стране вопросы интеллектуальной собственности в настоящее время не решены в достаточной мере, поэтому определенное приоритетное участие отрасли в решении этих вопросов необходимо и неизбежно. Указанная проблема тем более важна при международном сотрудничестве в реализации инновационных проектов.

6. ЗАКОНОПРОЕКТ «Об обязательном научно-техническом мониторировании ядерно и радиационно опасных технологий и конструкций»

К сожалению, у этого законопроекта, предлагавшегося для разработки еще в 2004 году, кроме названия ничего нет. Идея законопроекта заключается в том, чтобы в процессе лицензирования, оперативного наблюдения за безопасностью, процедура научно-технического сопровождения была узаконена и, таким образом, затраты на научно-техническое сопровождение могли бы включаться в себестоимость. Такой закон автоматически поднял бы статус регулирующего органа. Учитывая историю развития атомной энергетики, такой закон усилил бы требования к обеспечению безопасности, дал большую возможность к диалогу с общественностью.

7. ЗАКОНОПРОЕКТ «О государственном регулировании ядерной и радиационной безопасности

Подобный закон был принят на Украине еще в 2000 г. В те же годы его проект был подготовлен Госатомнадзором, но торпедирован тогдашним руководством Минатома. Из песни слов не выкинешь, но можно изменить мелодию.

В настоящее время обсуждается концепция законопроекта. Принципиальная договоренность руководства Росатома и Ростехнадзора о необходимости этого закона достигнута и поддержана руководством Правительства. Все сказанное выше позволяет обоснованно рассчитывать на появление в 2008 г. согласованного обоими ведомствами и пригодного для публичного обсуждения текста законопроекта.

8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По мнению автора, происходящие в отрасли процессы реконструкции системы управления, резкого увеличения финансирования строительства новых АЭС, подготовка новых ФЦП требуют оперативной законодательной поддержки.
Для организации эффективного процесса разработки и внесения законов в Правительство и Государственную Думу необходимо тщательно, с обсуждением общественности, расставить приоритеты в предлагаемой номенклатуре законопроектов.
Разработанный ЦНИИ «Атоминформ» список законопроектов может служить основой для такого обсуждения.
Статус и возможности органа государственного регулирования должны быть повышены и четко прописаны в готовящихся законопроектах.
Особое внимание следует обратить на решение проблем интеллектуальной собственности и научно-исследовательского сопровождения действующих ядерно и радиационно безопасных технологий и инновационных разработок.

http://ivanovvb.ru/publications/index.30.php