Основных направлений государственной политики реформирования электроэнергетики.

Правительство Российской Федерации на своем заседании 15 декабря 2000 года приняло за основу для дальнейшей проработки проект

Основных направлений государственной политики реформирования электроэнергетики.

Минэкономразвития России, Минэнерго России и Минатому России поручено доработать указанный проект с учетом состоявшегося обсуждения и внести в Правительство Российской Федерации в установленном порядке к 1 марта 2001 г. для рассмотрения на заседании Правительства. Текст проекта публикуется.

Проект Основных направлений государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации

Введение

Электроэнергетика является базовой отраслью экономики Российской Федерации. Надежное и эффективное функционирование электроэнергетики, бесперебойное снабжение потребителей - основа поступательного развития экономики страны и неотъемлемый фактор обеспечения цивилизованных условий жизни всех ее граждан. Отрасль сохранила целостность и обеспечила надежное снабжение экономики электрической и тепловой энергией. Преодолен спад в производстве электроэнергии, улучшается платежная дисциплина, растет уровень денежных поступлений.

Однако фундаментальные проблемы электроэнергетики, наметившиеся в восьмидесятые годы и получившие развитие в последующий период не нашли своего разрешения. На фоне общеэкономического спада продолжала снижаться энергоэффективность экономики, произошло резкое падение объемов инвестиций и замедление воспроизводственных процессов в электроэнергетике.

Дальнейшее нарастание указанных проблем приведет к невозможности удовлетворения растущего спроса на электроэнергию, а следовательно, к торможению экономического роста.

Качественный рост энергоэффективности экономики и изменение инвестиционного климата в электроэнергетике невозможны без кардинального изменения сложившейся системы экономических отношений в отрасли и безотлагательного проведения структурной реформы электроэнергетики.

1. Цели, принципы и задачи государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации

Целями государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации являются: ресурсное и инфраструктурное обеспечение экономического роста, с одновременным повышением эффективности производства и потребления электроэнергии. Реформа электроэнергетики должна обеспечить энергетическую безопасность государства, предотвращение возможного энергетического кризиса и повышение конкурентоспособности российской экономики.

Реформирование электроэнергетики Российской Федерации должно осуществляться с учетом состоявшейся приватизации и основываться на следующих принципах:

выделение естественно монопольных составляющих отрасли (передача и диспетчеризация) в самостоятельные виды деятельности, регулируемые государством;

демонополизация и развитие конкуренции в секторах производства и сбыта;

обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре рынка всем производителям и потребителям электроэнергии;

сохранение технологического единства электроэнергетической системы страны;

обеспечение устойчивой, надежной и бесперебойной работы электроэнергетики и бесперебойного снабжения отраслей экономики и населения страны электрической и тепловой энергией;

обеспечение полной финансовой прозрачности рынков электроэнергии и деятельности предприятий электроэнергетики;

гарантии защиты прав инвесторов, кредиторов и акционеров при проведении структурных преобразований.

Успешное проведение реформы электроэнергетики требует от государства решения следующих основных задач:

создание конкурентного рынка электроэнергии, с охватом всех регионов России, в которых организация рынка технически реализуема и экономически целесообразна;

создание эффективного механизма снижения издержек в сфере производства (генерации), передачи и распределения электроэнергии и улучшение финансового состояния предприятий отрасли;

стимулирование энергосбережения во всех сферах экономики;

создание привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике и привлечение значительного объема инвестиций для возмещения выбытия генерирующих мощностей, модернизации и реконструкции отрасли;

обеспечение доступности электроэнергии как важнейшего условия повышения уровня и качества жизни граждан, создание системы

поддержки социально-значимых групп потребителей на период
реформирования;

поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования между
различными регионами и группами потребителей электроэнергии;
сохранение и развитие единой инфрастуктуры электроэнергетики,
включающей системообразующие сети и диспетчерское управление;
развитие экспортного потенциала электроэнергетики;
демонополизация рынков топлива для тепловых электростанций;
создание нормативно-правовой базы реформирования отрасли и ее
работы в новых экономических условиях;
реформирование системы органов государственного регулирования
естественных монополий в электроэнергетике, уточнение их статуса и
компетенции.

П. Основные направления реформирования электроэнергетики

1. Создание оптового и розничного рынков электроэнергии

В ходе реформирования электроэнергетики, с учетом опыта функционирования Федерального оптового рынка электроэнергии (мощности), будут созданы оптовый и розничные рынки электроэнергии, функционирующие на принципах свободного конкурентного ценообразования и безусловной обязательности оплаты всеми категориями потребителей поставляемой электроэнергии и услуг. На период реформирования, будет создана система мер, учитывающих особенности перехода к рынку отдельных категорий потребителей (бюджетных организаций и населения).

1.1. Оптовый рынок электроэнергии

Основным институциональным результатом реформы электроэнергетики России должно стать возникновение конкурентного оптового рынка электроэнергии. При этом, в течение переходного периода от системы государственного регулирования тарифов на электрическую энергию к системе свободного рыночного ценообразования должны быть обеспечены коммерчески непротиворечивые и технически реализуемые взаимоотношения между продавцами и покупателями электроэнергии, основанные как на конкурентном ценообразовании, так и на устанавливаемых уполномоченным государственным органом тарифах (в тех случаях когда введение конкуренции невозможно по объективным технологическим и системным условиям).
Конкурентный оптовый рынок электроэнергии должен складываться на основе свободного коммерческого взаимодействия его участников, действующих по правилам, являющимся нормативной основой функционирования рынка. Основными принципами взаимодействия участников конкурентного оптового рынка электроэнергии должны стать:
безусловное соблюдение договорной и финансовой дисциплины, осуществление платежей за электроэнергию исключительно в денежной форме.
Формирование рыночных цен должно осуществляться на основании сопоставления ценовых заявок покупателей и продавцов. С целью снижения финансовых рисков, участникам оптового рынка электроэнергии предоставляется возможность заключать форвардные договора и фьючерсные контракты.
Всем продавцам и покупателям электроэнергии, удовлетворяющим установленным правилам рынка и требованиям к минимальному объему производства (для производителей), потребления (для потребителей) или оборота электроэнергии (для прочих участников рынка), будет обеспечена возможность свободного выхода на рынок.
На первом этапе создания конкурентного оптового рынка для участников рынка, осуществляющих одновременно деятельность в естественно-монопольных и конкурентных сферах, устанавливается требование ведения раздельного учета по видам деятельности. В целях создания равных конкурентных условий осуществления предпринимательской деятельности, по мере развития рынка устанавливается запрет на совмещение производства и передачи электроэнергии, а также передачи (включая распределение) и сбыта в рамках одного юридического лица или группы аффилированных лиц.

1.2. Розничные рынки электроэнергии

На розничных рынках должны быть созданы условия для конкуренции между компаниями, обеспечивающими продажу электроэнергии конечным потребителям. На первом этапе необходимо создать условия для возникновения независимых сбытовых компаний, конкурирующих со сбытовыми подразделениями акционерных обществ энергетики и электрификации. По мере становления розничного рынка электроэнергии будет введен законодательный запрет на совмещение распределительной и сбытовой деятельности как в рамках одной компании, так и в рамках аффилированных компаний или групп лиц.
На начальном этапе осуществления реформы сбытовым компаниям, созданным на базе акционерных обществ энергетики и электрификации, будет придан статус "гарантирующих поставщиков", обязанных заключить договор на поставку с любым, обратившимся к ним покупателем.
Деятельность сбытовых компаний осуществляется в условиях государственного лицензирования и контроля, исключающих возможность проявления недобросовестности по отношению к потребителям.
Учитывая региональную специфику розничного рынка электроэнергии, темпы и особенности его создания и функционирования должны согласовываться с условиями хозяйствования в регионах,
техническими особенностями распределения электроэнергии, уровнем развития экономики регионов и социальным положением отдельных групп населения.

2. Реструктуризация электроэнергетики

В результате реструктуризации электроэнергетики должны быть созданы:
инфраструктура отрасли, включающая администратора торговой системы, национальную электрическую сеть и системного оператора;
коммерчески и технологически эффективные, привлекательные в инвестиционном отношении участники рынка.
Процесс реструктуризации электроэнергетики охватит РАО "ЕЭС России", его дочерние и зависимые общества, предприятия коммунальной энергетики, а также будет включать в себя реорганизацию федеральных государственных предприятий атомной энергетики.

2.1. Создание единой национальной электрической сети

С целью сохранения и укрепления единой электроэнергетической системы страны и создания условий для эффективного функционирования оптового рынка электроэнергии должна быть сформирована единая национальная электрическая сеть. В ее составе должны быть объединены все системообразующие сети, включая межсистемные связи, и иные сети на всей территории Российской Федерации, позволяющие:
укрепить интегрирующую роль единой электроэнергетической системы и объединить производителей и потребителей электроэнергии в конкурентный оптовый рынок;
повысить энергетическую безопасность государства;
обеспечить непосредственное подключение всех регионов России к единой национальной электрической сети;
реализовать преимущества совместной работы объектов электроэнергетики, присоединенных к единой национальной электрической сети;
обеспечить надежную и эффективную передачу электроэнергии и поддержание общего баланса мощности;
гарантировать недискриминационный доступ продавцов и покупателей электроэнергии на рынок электроэнергии;
способствовать эффективному интегрированию российской электроэнергетики в зарубежные рынки электроэнергии.
Создание единой национальной электрической сети и становление конкурентного рынка электроэнергии позволит перейти к оплате услуг по передаче (включая распределения) электроэнергии на основе регулируемых уполномоченными государственными органами тарифов с учетом необходимости накопления финансовых ресурсов для развития сетевой инфраструктуры.
В процессе создания единой национальной электрической сети, в соответствии с законодательством Российской Федерации, должен быть решен вопрос о выделении системообразующих сетей из состава энергетических организаций, в которых государство прямо или опосредовано (через РАО "ЕЭС России") не обладает достаточной долей голосов для принятия решений, обеспечивающих процесс реструктуризации электроэнергетики.
Управление единой национальной электрической сетью должно осуществляться при обязательном ведении раздельного финансового учета по видам предпринимательской деятельности.
Единая национальная электрическая сеть и региональные электрические сети, созданные на базе акционерных обществ энергетики и электрификации, являются естественной монополией, что обуславливает регулирование их деятельности со стороны государства в рамках, определенных федеральными законами.

2.2. Создание единой системы диспетчерского управления
(системного оператора)

В процессе реструктуризации отрасли должна быть также сохранена и укреплена единая система оперативно-диспетчерского управления отраслью, посредством создания системного оператора на базе Центрального диспетчерского управления РАО "ЕЭС России", объединенных диспетчерских управлений РАО "ЕЭС России" и систем диспетчерского управления акционерных обществ энергетики и электрификации. Основными задачами системного оператора должны стать составление и исполнение балансов производства и потребления электроэнергии, обеспечение надежности и функционального единства энергосистемы страны и обеспечение показателей качества электроэнергии, а также оказание системных услуг участникам рынка.
Учитывая естественно-монопольный характер деятельности системного оператора и его значимость для энергосистемы страны, его деятельность будет находиться под контролем государства, а оплата его услуг должна осуществляться на основе регулируемых уполномоченными государственными органами тарифов.

2.3. Создание централизованной торговой системы оптового рынка
(администратора торговой системы)

В процессе реструктуризации отрасли создается администратор торговой системы, выполняющий функции организатора торговли на оптовом рынке электроэнергии, обеспечения расчетов за поставляемую электроэнергию и оказываемые участникам рынка услуги. Администратор торговой системы должен быть создан участниками конкурентного оптового рынка. В целях обеспечения баланса интересов продавцов и покупателей электроэнергии и предотвращения монополизации коммерческой инфраструктуры вводится ограничение на долю участия одного юридического лица или группы аффилированных лиц в уставном капитале администратора торговой системы.
Основными функциями администратора торговой системы являются обеспечение равных условий для всех участников оптового рынка электроэнергии, разработка и надзор за соблюдением правил оптового рынка, организация системы внесудебного урегулирования споров между участниками рынка и контроль за действиями системного оператора на предмет его влияния на эффективность оптового рынка.
Администратор торговой системы призван организовать систему гарантий и расчетов на рынке электроэнергии, обеспечивающие возможность функционирования рынка на принципе "поставка против платежа".
Деятельность администратора торговой системы регулируется уполномоченными государственными органами, с целью обеспечения недискриминационных условий для всех участников рынка, в рамках действующего законодательства и в соответствии с утверждаемыми правилами оптового рынка.

2.4. Создание коммерчески и технологически
эффективных генерирующих компаний

На базе тепловых и гидроэлектростанций, находящихся под управлением РАО "ЕЭС России", акционерных обществ энергетики и электрификации, а также атомных электростанций будут созданы крупные генерирующие компании, являющиеся самостоятельными участниками рынка электроэнергии. При создании таких генерирующих компаний необходимо избежать появления локальных монополий в сфере производства электроэнергии, для чего объединять в эти компании территориально удаленных друг от друга и относящихся к различным энергосистемам производителей электроэнергии. В процессе создания генерирующих компаний необходимо обеспечить выравнивание стартовых условий хозяйствования этих компаний (в том числе в отношении себестоимости генерации электроэнергии). С целью устойчивого функционирования электроэнергетики Российской Федерации, гидро- и гидроаккумулирующие электростанции, обеспечивающие регулирование показателей качества электроэнергии в единой электроэнергетической системе, на период реформирования не включаются в состав создаваемых генерирующих компаний.
Для обеспечения устойчивости теплоснабжения регионов и эффективного использования преимуществ комбинированной выработки тепловой и электрической энергии, на базе остальных генерирующих мощностей акционерных обществ энергетики и электрификации будут также созданы генерирующие компании, являющиеся поставщиками тепловой энергии для региональных и муниципальных нужд, которые также будут участниками оптового рынка электроэнергии.
Все вновь создаваемые генерирующие компании должны нести предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за сохранение, использование, реконструкцию, модернизацию или вывод из эксплуатации генерирующих мощностей.
В целях стимулирования конкуренции на рынке. Правительство Российской Федерации устанавливает ограничения на долю мощностей, принадлежащих одной генерирующей компании в общей установленной мощности электростанций, участвующих в оптовом рынке электроэнергии в соответствии с антимонопольным законодательством.
Неэффективные с коммерческой или технологической точек зрения генерирующие мощности должны быть выведены из эксплуатации, с дальнейшей их консервацией или реконструкцией с учетом действующих технологических и регламентных ограничений. Основные социальные гарантии работникам, задействованным на таких мощностях, должны обеспечиваться в соответствии с действующим законодательством. Перечень подлежащих выводу из эксплуатации генерирующих мощностей должен быть определен Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации совместно с собственниками генерирующих мощностей.
По мере реформирования электроэнергетики будет проведена демонополизация сектора генерации электроэнергии. Условием этого, являются:
становление оптового рынка электроэнергии, позволяющее получить адекватную оценку стоимости акций генерирующих компаний за счет повышения их капитализации;
обеспечение эффективного антимонопольного контроля за деятельностью субъектов рынка электроэнергии, гарантирующего соблюдение участниками рынка антимонопольного законодательства и исключающего возможность возникновения доминирующего положения на этом рынке отдельных компаний или групп лиц.
2.5. Деятельность по сбыту электроэнергии на розничном рынке

Сбытовая деятельность на розничном рынке электроэнергии в соответствии с настоящими Основными направлениями государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации постепенно, по мере проведения реформ в электроэнергетике, выделяется в самостоятельный и отдельный, подлежащий государственному лицензированию вид предпринимательской деятельности. В дальнейшем любая коммерческая организация, удовлетворяющая установленным лицензионным требованиям и условиям, и получившая лицензию, приобретает право осуществлять указанный вид деятельности. При этом каждой сбытовой компании должен быть обеспечен недискриминационный доступ к распределительным сетям соответствующей энергосистемы.
В процессе реформирования, по мере либерализации розничных рынков, РАО "ЕЭС России" и его дочерние и зависимые общества должны вывести из своего состава сбытовые компании.

III. Нормативно правовое обеспечение реформирования электроэнергетики и система государственного регулирования

Реформа электроэнергетической отрасли должна осуществляться при непосредственном участии и контроле государства за ходом ее проведения.
Принятие решений по отдельным направлениям реформирования и проведение государственной политики в этой области должно обеспечиваться Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, а также представителями государства в органах управления энергокомпаний.
При разработке нормативной базы приоритетными являются проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в параграф 6 Главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации", "Об электроэнергетике", "О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О естественных монополиях".
Обеспечивая реализацию настоящих Основных направлений реформирования электроэнергетики Российской Федерации, в развитие положений принимаемых федеральных законов Правительство Российской Федерации осуществляет:
разработку и принятие комплексного нормативного акта, определяющего основы функционирования рынка электроэнергии;
уточняет структуру и полномочия федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения на рынке электроэнергии, и деятельность его участников.
Федеральные органы исполнительной власти в соответствии с возложенными на них функциями по регулированию отношений на рынке электроэнергии обязаны обеспечить единство проводимой государственной политики и принятие нормативных актов по реформированию отрасли, руководствуясь настоящими Основными направлениями реформирования электроэнергетики Российской Федерации.
Особую роль приобретает контроль государства за ходом проведения реформы, включая:
контроль за соблюдением всеми участниками рынка электроэнергии требований федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации в части поддержания договорной и финансовой дисциплины;
контроль за соблюдением бюджетного законодательства при проведении расчетов за электроэнергию и оказываемые участникам рынка системные услуги;
контроль за соблюдением лицензионных требований и условий субъектами оптового рынка электроэнергии;
контроль за соблюдением антимонопольного законодательства субъектами рынка.

IV. Защита прав инвесторов, кредиторов, акционеров и потребителей при проведении реформы электроэнергетики Российской Федерации

Важнейшим направлением государственной политики при реформировании электроэнергетики страны является обеспечение защиты имущественных прав и интересов российских и иностранных инвесторов, кредиторов и акционеров. Решения о реструктуризации предприятий отрасли, действующих в организационно-правовых формах открытых акционерных обществ, должны приниматься в строгом соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и о защите прав инвесторов и акционеров.
В ходе реструктуризации электроэнергетики РАО "ЕЭС России", акционерные общества энергетики и электрификации, иные организации электроэнергетики созданные в организационно-правовой форме открытого акционерного общества обязаны, безусловно, следовать принципам:
соблюдения и защиты права собственности акционеров на принадлежащие им пакеты акций;
соблюдения права каждого акционера на участие в обсуждении и принятии решений, связанных с проведением структурных преобразований, затрагивающих или могущих затронуть его охраняемые законом права;
соблюдения права каждого акционера на доступ ко всей информации, связанной с проведением структурных преобразований, затрагивающих или могущих затронуть его охраняемые законом права.
Планом реструктуризации всей электроэнергетической отрасли в целом и планами реструктуризации каждой отдельной компании должны быть предусмотрены мероприятия и процедуры, направленные на защиту прав акционеров в следующих случаях:
при возникновении объективной невозможности сохранения доли акционера в подлежащей реструктуризации компании;
при возникновении угрозы снижения рыночной стоимости принадлежащих акционеру акций.
Включение указанных процедур и мероприятий в планы должно согласовываться с акционерами или их представителями, в том числе, с миноритарными акционерами, путем проведения переговоров или в иных допускаемых практикой делового общения формах.
В процессе реорганизации, совершении сделок по отчуждению крупных объектов электроэнергетики или передаче их в уставный капитал вновь создаваемых субъектов электроэнергетики должны быть урегулированы взаимоотношения с кредиторами и обеспечена защита их прав и законных интересов.
На период реформирования должна быть создана система поддержки отдельных категорий потребителей за счет источников, установленных Правительством Российской Федерации.

V. Этапы реформирования электроэнергетики

При проведении реформы электроэнергетики необходимо синхронизировать по срокам осуществления мероприятия, направленные на формирование конкурентного оптового рынка электроэнергии и разработку правил его функционирования, а также мероприятия по реструктуризации предприятий отрасли.
Реформа должна основываться на прочной нормативной базе, формирование которой должно иметь опережающий характер.
Переход к конкурентному оптовому рынку должен носить последовательный характер. На начальном этапе реформы взаимоотношения между продавцами и покупателями будут основываться как на конкурентном ценообразовании, так и на устанавливаемых уполномоченными государственными органами предельных значений тарифов и расширении его территориального распространения.
Такой подход предусматривает последовательное осуществление реформы в течение трех взаимосогласованных этапов.
Первый этап проведения реформы должен быть осуществлен в период до января 2002 года. В ходе этого этапа должны быть осуществлены следующие мероприятия:
подготовлены и приняты в форме постановлений Правительства Российской Федерации, предусмотренные настоящими Основными положениями нормативные акты, а также разработаны и утверждены правила работы конкурентного оптового рынка электроэнергии, включающие основные положения об организации торговли и о порядке расчетов за поставляемую электроэнергию;
подготовлены и внесены в Федеральное собрание проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в параграф 6 Главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации", "Об электроэнергетике", "О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О естественных монополиях".
создана инфраструктура оптового рынка, включая национальную электрическую сеть, администратора торговой системы и системного оператора;
созданы первые участники рынка в составе генерирующих компаний (на базе электростанций всех типов) и независимых сбытовых компаний;
сформирована система государственного регулирования электроэнергетики, обеспечивающая лицензирование, сертификацию, стандартизацию и надзор за деятельностью субъектов отрасли и тарифное регулирование естественно-монопольных субъектов;
разработан прогноз социально-экономических последствий реформирования и создана система поддержки социально-значимых категорий потребителей.
В результате реализации первого этапа будут достигнуты следующие результаты:
начата либерализация розничных рынков электроэнергии;
организован конкурентный оптовый рынок электроэнергии .
Второй этап проведения реформы должен быть осуществлен в период с начала 2002 года и до окончания 2003 года. В ходе этого этапа должны быть осуществлены следующие мероприятия:
значительно расширено число участников конкурентного оптового рынка электроэнергии;
завершено формирование генерирующих компаний;
расширена география конкурентного оптового рынка электроэнергии;
прекращено скрытое перекрестное субсидирование во всех его формах;
созданы условия для привлечения крупномасштабных инвестиций в электроэнергетику;
начата демонополизация сектора генерации электроэнергии;
закончено формирование нормативно-правовой базы функционирования конкурентного рынка электроэнергии с учетом накопленного опыта.
В результате осуществления второго этапа в конкурентный оптовый рынок электроэнергии будут вовлечены все продавцы и покупатели электроэнергии, для подключения которых существуют технические возможности.
Третий этап проведения реформы должен быть осуществлен в период с начала 2004 года и до окончания 2005 года. По итогам данного этапа, на основании опыта, накопленного в процессе формирования конкурентного рынка электроэнергии. Правительство Российской Федерации определит порядок реформирования изолированных энергосистем.
В ходе третьего этапа должны быть осуществлены следующие мероприятия:
завершена либерализация розничных рынков электроэнергии;
закончено формирование единого российского конкурентного оптового рынка электроэнергии;
достигнут существенный рост инвестиций в электроэнергетику;
проведена демонополизация секторов генерации и сбыта электроэнергии;
определен статус генерирующих компаний на базе крупных и каскадных ГЭС;
проведен анализ итогов процесса реформирования и определены дальнейшие задачи развития электроэнергетики страны.
В результате третьего этапа будет закончено формирование конкурентных оптового и розничных рынков электроэнергии.